De EU-Tabaksaccijnsrichtlijn heeft een snelle en grondige update nodig, omdat zowel de minimumtarieven als de reikwijdte van de richtlijn verouderd zijn. De herziening “is geen financiële kwestie, maar een gezondheidskwestie”, zei een EC-functionaris op een conferentie van de European Respiratory Society in Brussel. 

Door Eline Goethals

De European Respiratory Society (ERS) riep vorige week beleidsmakers, gezondheidsexperts en economen bijeen om het over tabaksaccijnzen te hebben in het licht van de lopende herziening van de EU-Tabaksaccijnsrichtlijn, waar momenteel in de Europese Raad van ministers over wordt onderhandeld. Nu Cyprus het roulerende voorzitterschap na Denemarken bekleedt, nemen de zorgen toe dat de compromisteksten die worden voorbereid de oorspronkelijke ambities van de Commissie zullen afzwakken.

“Stop met het reguleren van nicotine als consumentenproduct. Het is een gevaarlijke drug.” Deze scherpe boodschap van professor Thomas Münzel van de European Society of Cardiology sneed door de technische discussies heen tijdens de conferentie in Brussel vorige week, en bracht een groeiende frustratie onder Europese gezondheidsvoorvechters tot uiting: de huidige beleidskaders zijn fundamenteel niet in overeenstemming met de aard van de dreiging.

Verouderd belastingkader onder druk

Patrice Pillet, vertegenwoordiger van het kabinet van verantwoordelijk commissaris Wopke Hoekstra, opende het evenement met een stevige karakterisering van de huidige Europese Tabaksaccijnsrichtlijn. “Dit is geen financiële kwestie, dit is een gezondheidskwestie”, zei hij, waarbij hij drie fundamentele tekortkomingen van de bestaande wetgeving schetste.

Ten eerste is harmonisatie tussen de lidstaten “verouderd” geraakt. Ten tweede zijn de minimumbelastingniveaus – momenteel vastgesteld op 90 euro per 1.000 sigaretten – “duidelijk te laag en niet nuttig”, nadat ze meer dan tien jaar onveranderd zijn gebleven, terwijl de meeste lidstaten nu ruim boven deze minima belasten.

Ten derde, en misschien wel het belangrijkste, is de reikwijdte van regelgeving niet in staat gelijke tred te houden met de innovatie in de industrie: e-sigaretten vallen volledig buiten de richtlijn, verwarmde tabaksproducten hebben geen geharmoniseerde EU-definitie of minimumtarief, ondanks wijdverspreide nationale belastingen, en nicotinezakjes blijven volledig ongereguleerd op EU-niveau.

Pillet trok parallellen met eerder falen van de wetgeving. “Toen ik jonger was, werden light sigaretten als minder gevaarlijk verkocht”, zei hij, “maar toen ontdekten we dat dit niet waar was.” De les, suggereerde hij, is dat de industrie consequent voorsprong houdt op toezichthouders door nieuwe producten te introduceren die gaten in de wetgeving benutten.

EC-voorstel ligt onder vuur

Het voorstel van de Europese Commissie, ingediend in juli 2025, heeft als doel deze tekortkomingen aan te pakken door het minimum accijnstarief voor sigaretten te verhogen tot 215 euro per 1.000 sigaretten (een stijging van 139 procent), de reikwijdte uit te breiden naar e-sigaretten, verwarmde tabak en nicotinezakjes, automatische inflatieindexering elke drie jaar in te voeren en de harmonisatiemaatregelen te versterken. De publieke steun blijkt sterk: een Eurobarometer-enquête uit 2024 toonde aan dat tabaksbelasting consequent het hoogste scoort onder de prioriteiten van burgers voor gezondheidsbeleid.

Toch erkende Pillet de uitdagingen die voorliggen: “Er is veel lobby”, zei hij, waarbij tegenstanders betogen dat hogere belastingen “niet efficiënt” zijn en alleen grensoverschrijdende verkopen stimuleren. “Hartelijk dank voor jullie voortdurende steun”, zei hij tegen de aanwezigen. “We zullen het nodig hebben bij de onderhandelingen over dit voorstel.” 

E-sigaretten als Trojaans paard

De eerste paneldiscussie legde de tactieken bloot die de huidige tabaksregulering zo moeilijk hebben gemaakt. Frank Borm, van het Nederlands Kankerinstituut, formuleerde de uitdaging in scherpe termen: het bedrijfsmodel van de tabaksindustrie is afhankelijk van het verslaven van kinderen om zo klanten voor het leven te kweken.

“E-sigaretten zijn een Trojaans paard om jongeren weer verslaafd te maken”, betoogde Borm. Hoewel de industrie deze producten promoot als harm reduction-instrumenten voor volwassen rokers, suggereert het bewijs steeds meer dat ze fungeren als de opstap voor nicotineverslaving onder jongeren.

De gezondheidsgevolgen gaan verder dan de bekende risico’s van traditionele sigaretten. Borm verwees naar recent onderzoek waaruit blijkt dat nicotine zelf cardiovasculaire schade en psychische problemen, waaronder angsten, veroorzaakt. “Dit zijn kwesties die hen de rest van hun leven zullen beïnvloeden”, zei hij.

Enorme lobbymacht

Cassandre Bigaignon, van de Franse antitabaksorganisatie Contre-Feu, presenteerde bevindingen uit hun recente samenwerking met STOP over lobbywerk bij de Europese Commissie. De cijfers zijn verbluffend: 49 organisaties die de belangen van de tabaksindustrie vertegenwoordigen, met minstens 149 interne lobbyisten in dienst (waarschijnlijk een onderschatting, aangezien de cijfers door de industrie zelf zijn opgegeven, merkte Bigaignon op), met gecombineerde budgetten van meer dan 14 miljoen euro.

“Er zijn veel organisaties voor harm reduction”, stelde Bigaignon – een verwijzing naar door de industrie gefinancierde groepen die verhalen over ‘veiligere’ nicotineproducten promoten. De EU is een cruciaal strijdtoneel geworden, omdat bedrijven als Philip Morris International zwaar hebben geïnvesteerd in productiefaciliteiten voor deze nieuwe producten in lidstaten zoals Griekenland en Italië, waarmee invloed is gecreëerd voor toegang tot Europarlementariërs, Commissie-ambtenaren – vooral die van DG TRADE – en raadsleden.

“Het harm reduction-narratief werkt nog steeds, in de ogen van beleidsmakers die weinig van dit onderwerp weten”, stelde Bigaignon. Ze wees op een verontrustend patroon: wanneer niet-EU-landen zoals Mexico verhitte-tabaksproducten verbieden die mogelijk in de EU worden geproduceerd, wendt de industrie zich tot DG TRADE en pleit voor interventie op grond van mogelijk inkomstenverlies. “De EU oefent vervolgens druk uit op landen die de tabaksindustrie willen beperken”, zei ze.

Artikel 5.3 van het WHO-kaderverdrag inzake tabakscontrole, dat overheden verplicht het volksgezondheidsbeleid te beschermen tegen commerciële belangen van de tabaksindustrie, wordt in de EU nog steeds slecht gehandhaafd.

‘Reguleer nicotine als farmaceutisch’

Professor Münzel presenteerde bevindingen uit zijn recente cardiovasculaire onderzoek naar nicotine. Zijn wetgevende aanbevelingen omvatten gelijke verhogingen van nicotinebelastingen op alle producten, het verbod op onlineverkoop en – het meest fundamenteel – het herclassificeren van nicotineregulering van wetgeving voor consumentenproducten naar wetgeving voor farmaceutische geneesmiddelen.

Tijdens de discussie benadrukte moderator Filippos Filippidis van de ERS een punt dat vaak verloren gaat in harm reduction-debatten: de verslavende aard van nicotine zelf is het kernprobleem, ongeacht de toedieningsmethode. Hij betoogde dat beleidsmakers niet zouden moeten toestaan dat een industrie mensen levenslang verslaafd maakt.

Borm voegde eraan toe dat de focus op het vergelijken van de mate van schadelijkheid van producten de belangen van de industrie dient. “De tabaksindustrie wil dat we discussiëren over mogelijke niveaus van schadebeperking”, zei hij, “terwijl het duidelijk is dat ze gewoon jonge kinderen willen verslaven en tot levenslange klanten willen maken.”

Belastingen werkt, als het goed wordt gedaan

Het tweede panel, gemodereerd door Erin Roman, sinds afgelopen november directeur van het Smokefree Partnership, verlegde de focus naar de effectiviteit van het fiscale beleid. David Boublil, van de Europese Commissie DG TAXUD, opende met een provocerende uitdaging: “Als we een manier vinden om alle rokers en nicotinegebruikers te stoppen en een vervanging voor de inkomsten kunnen vinden, dan moeten we dat natuurlijk doen.”

Dr. Alexa Segal, van de OESO, wees op succesvolle casestudies in Frankrijk en Mexico, evenals actuele gegevens uit Zuidoost-Europa, die aantonen dat hogere tabaksbelastingen het verbruik effectief verminderen. De correlatie is robuust in verschillende contexten en prijsniveaus.

Geen effect op illegale handel

Professor Hana Ross, van het Vienna Institute for International Economic Studies, ging direct in op het meest voorkomende argument tegen belastingverhogingen: dat ze illegale handel stimuleren. Haar onderzoek, gebaseerd op de Taxes in Europe Database, vond geen verband tussen de hoogte van sigarettenaccijnzen en de illegale sigarettenhandel tussen EU-lidstaten tussen 2014 en 2024. Landen met hogere belastingen hadden geen hogere niveaus van illegale handel.

“Is het illegale of grensoverschrijdende verkoop? Dat onderscheid moeten we maken”, benadrukte Ross. Grensoverschrijdend winkelen – legaal tabaksproducten kopen in rechtsgebieden met lagere belastingen – wordt in beleidsdebatten vaak verward met namaak- of gesmokkelde producten. De daadwerkelijke omvang van de productie van illegale namaak, gemeten aan de totale consumptie, is vaak “piepklein”, zei ze, wat in sommige landen neerkomt op “twee uur roken”.

Ross wuifde ook de vaak geuite zorgen weg over belastingverhogingen voor de werkgelegenheid. Zelfs in landen als Roemenië en Bulgarije “gaan deze gesprekken vaak over een zeer klein aantal banen die toch al onder druk kunnen staan”, zei ze, wijzend op trends in mechanisatie en marktconsolidatie. “Toch wordt dit gebruikt als een dreigement richting de EU en lokale overheden om de tabaksbelasting te versoepelen.”

Haar aanbevelingen voor accijnsheffing waren duidelijk: “Hoe eenvoudiger, hoe beter. Hoe ingewikkelder, hoe meer mazen in de wet de industrie zal vinden. Richt je gewoon op hoog en simpel.”

Het voorzitterschap van Cyprus test EU-ambitie

De discussie ging over een gelekte compromistekst van het Cypriotische presidentschap over de Tabaksaccijnsrichtlijn, die de verdeeldheid binnen de Raad van ministers heeft blootgelegd. Volgens een artikel van EU Reporter lijkt Cyprus een meer industrievriendelijke aanpak te volgen dan het eerdere voorzitterschap van Denemarken.

“Ons voorstel is haalbaar, doenlijk”, zei Boublil over het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, maar hij erkende de structurele uitdaging: belastingbeslissingen in de Raad vereisen unanieme instemming. “Ik vrees dat de Raad voor een compromis zal gaan waarbij lagere tarieven over langere periodes worden vastgelegd dan door de Commissie wordt voorgesteld”, zei hij, waarbij hij de hoop uitsprak dat “de meest ambitieuze versie mogelijk” de onderhandelingen van de Raad zal overleven.

Ross drong aan op snelheid. “Denk aan de tijd voor implementatie”, zei ze. “Het lijkt erop dat Cyprus het wat wil vervroegen. We willen niet langer wachten, zeker niet op nieuwe producten.” Elke vertraging, zo suggereerde ze, stelt de sector in staat opkomende productcategorieën verder te verankeren voordat ze onder belastingkaders vallen.

Boublil was echter eerlijk over het tempo van EU-besluitvorming: “We zijn nooit echt snel.” Over de kwestie van het toewijzen van tabaksbelastinginkomsten voor gezondheidsprogramma’s – een populair idee onder voorstanders – was hij sceptisch. “Algemene middelen is beter voor het niveau van de staat. Laat de lidstaten zelf beslissen.” Zijn standpunt suggereert dat de Commissie accijnsverhogingen voorrang geeft boven het voorschrijven van het gebruik ervan.

De weg vooruit

De conferentie in Brussel toonde een scherpe kloof aan tussen volksgezondheidsbewijs en politieke wil. Experts zijn eensgezind in hun aanbevelingen: behandel nicotine als een gevaarlijk middel in plaats van als een consumentenproduct, voer hoge en eenvoudige belastingen in op alle nicotineafgiftesystemen, verbied onlineverkoop en handhaaf artikel 5.3 om inmenging van de industrie op Europees niveau te beperken.

Toch worden deze aanbevelingen geconfronteerd met een lobbyapparaat dat zwaar heeft geïnvesteerd in Europese instellingen, een unanimiteitsvereiste die individuele lidstaten in staat stelt vooruitgang te blokkeren en een voorzitterschap van de Raad dat ontvankelijker lijkt voor de zorgen van de industrie dan zijn voorganger.

De inzet reikt verder dan Europa. Zoals Bigaignon opmerkte, beïnvloeden EU-standpunten over tabaksregulering het wereldwijde handelsbeleid, met mogelijke verboden in landen als Mexico die onder druk worden gezet via handelsconflictmechanismen. De geloofwaardigheid van het Europese gezondheidsbeleid en de bereidheid om de volksgezondheid boven commerciële belangen te stellen, wordt op de proef gesteld.

Voorlopig gaan de onderhandelingen door in de Raad. De uitkomst zal bepalen of de jongste burgers van Europa betekenisvolle bescherming krijgen tegen nicotineverslaving – of dat de vertraging in de regelgeving nog een generatie aanhoudt.

De conferentie van de European Respiratory Society ‘Taxing Times for Tobacco: Effective EU fiscal policy for the protection of Europe's youngest citizens’ vond plaats op 27 januari 2026 in de Press Club Brussel.

Wil je op de hoogte blijven van Europees tabaksnieuws? Meld je aan voor de maandelijkse nieuwsbrief van TabakNee!

tags:  Tabaksaccijnsrichtlijn | illegale handel | e-sigaret | accijnsverhoging | tabaksaccijns | Europese Commissie