De Europese Commissie concludeert dat haar regelgeving voor tabak en nicotine achterhaald is en tekortschiet in de bescherming van jongeren. Producten als nicotinezakjes vallen buiten de wet, de regels voor e-sigaretten schieten tekort en digitale marketing op jongeren is nauwelijks gereguleerd. 

Door de webredactie

De Europese Commissie publiceerde op 2 april haar langverwachte evaluatie van de Tabaksproductenrichtlijn (TPD) en de Tabaksreclamerichtlijn (TAD) uit 2014. De conclusie, na meer dan honderd pagina’s, is even helder als ongemakkelijk: het huidige kader schiet schromelijk tekort.

De TPD werd opgesteld in een tijd waarin de markt voor tabak en nicotine er fundamenteel anders uitzag. In 2012 had slechts 7 procent van de EU-burgers ooit een e-sigaret geprobeerd en wist 23 procent niet eens wat het was. Verhitte-tabaksproducten waren er nog nauwelijks – de marktwaarde bedroeg in 2013 4 miljoen euro. Nicotinezakjes begonnen pas vanaf 2018 op te duiken in de verkoopcijfers.

De Commissie stelt vast dat het kader van de TPD “gebaseerd is op een verouderd ontwerp”. De cijfers illustreren waarom. De marktwaarde van verhitte tabak steeg van 4 miljoen euro in 2013 naar 12,5 miljard euro in 2023, een toename van meer dan 19.000 keer in volume. De e-sigarettenmarkt groeide in dezelfde periode met 450 procent in waarde. De verkoop van nicotinezakjes nam tussen 2018 en 2023 toe met 1697 procent.

Drie lacunes in één wet

De TPD reguleert e-sigaretten met nicotine, maar de Commissie erkent dat die regels inmiddels ontoereikend zijn. Zo geldt het verbod op zoete smaakjes wel voor traditionele sigaretten en verhitte-tabaksproducten, maar niet voor e-sigaretten, terwijl smaakjes juist een centrale rol spelen in de aantrekkingskracht van e-sigaretten op jongeren.

Nicotinevrije e-sigaretten vallen zelfs volledig buiten de werkingssfeer van de TPD. Dat is niet alleen een theoretisch probleem: hervulbare versies die bedoeld zijn voor nicotinevrije vloeistof kunnen ook met nicotinehoudende vloeistof worden gevuld, waardoor de bestaande regels worden omzeild.

Producten als nicotinezakjes zijn helemaal niet gereguleerd op EU-niveau. Het ontbreken van geharmoniseerde EU-regels voor al deze producten vormt volgens de Commissie een ‘significante lacune’ in het huidige kader.

Jongeren als eerste gebruikers

De Commissie is opvallend scherp over de blootstelling van jongeren. In 2023 was 6,4 procent van de jongeren tussen 15 en 24 jaar een actieve e-sigaretgebruiker, het hoogste percentage van alle leeftijdsgroepen. 18 procent had ermee geëxperimenteerd. E-sigaretten zijn in veel gevallen het eerste nicotineproduct dat jonge gebruikers proberen.

Waarom beginnen jongeren ermee? Onder de jongste respondenten (15-24 jaar) waren de vaakst genoemde redenen: vrienden die ze gebruikten en de zoete smaakjes die ze lekker vonden.

Digitale promotie

Die aantrekkingskracht wordt versterkt door digitale promotie. De Commissie stelt vast dat de tabaksindustrie voortdurend nieuwe platforms zoekt om haar producten te marketen. Wanneer bepaalde vormen van reclame worden verboden, verlegt de industrie haar inspanningen naar andere kanalen, met name richting jongere generaties. Adolescenten en jongvolwassenen van 12 tot 29 jaar zijn de belangrijkste doelgroepen. Sociale media spelen daarbij een centrale rol, met promotie via platforms als Instagram, TikTok en YouTube, vaak via influencers.

Die marketing heeft meetbaar effect. De Commissie haalt Amerikaans onderzoek aan waaruit bleek dat 19,5 procent van de jongeren die digitale marketing van nicotineproducten onder ogen kregen begon met het gebruik ervan, tegenover 11,5 procent bij jongeren die er niet aan werden blootgesteld.

Alternatieven vormen opstap naar roken

Op basis van onafhankelijk wetenschappelijk bewijs stelt de evaluatie dat e-sigaretten niet alleen een gezondheidsrisico op zichzelf vormen, maar ook de stap naar traditionele sigaretten vergemakkelijken. E-sigaretgebruik verhoogt de kans om te beginnen met roken met een factor drie. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) stelt dat kinderen die e-sigaretten gebruiken of zelfs maar proberen, meer dan twee keer zoveel kans hebben om later traditionele sigaretten te gaan roken. Dit gateway-effect was ook de voornaamste zorg van de respondenten tijdens de openbare raadpleging.

E-sigaret is geen stophulpmiddel

En het argument dat e-sigaretten en verhitte-tabaksproducten helpen bij het stoppen met roken? Ook daar is het rapport helder over. De WHO stelt expliciet dat e-sigaretten niet bewezen effectief zijn voor het stoppen met roken. Slechts 21 procent van de respondenten in de Eurobarometer 2023 gaf aan volledig gestopt te zijn met roken na de overstap naar e-sigaretten. Duaal gebruik, tegelijkertijd traditionele sigaretten roken en vapen, is volgens het rapport minstens even gevaarlijk, en waarschijnlijk gevaarlijker, dan alleen roken of alleen vapen.

Lappendeken aan nationale regels

Doordat de EU-wetgeving de marktontwikkelingen niet bijhield, zijn lidstaten zelf gaan reguleren, met fragmentatie als gevolg. Frankrijk, België, Nederland en Duitsland verbieden nicotinezakjes. Finland en Hongarije classificeren ze als geneesmiddel. In Bulgarije, Kroatië en Griekenland vallen ze onder de gewone consumentenwetgeving.

Hetzelfde geldt voor wegwerp-vapes: België, Frankrijk en Bulgarije hebben de verkoop al verboden, terwijl Oostenrijk en Ierland een verbod hebben aangekondigd. Maar een Europees kader ontbreekt. Behalve Nederland voerden inmiddels ook België, Estland, Denemarken, Frankrijk, Hongarije, Polen, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië, Slovenië en Zweden beperkingen in voor e-sigaretten met smaakjes.

Tweederde van de lidstaten die deelnamen aan een gerichte enquête erkende dat de nieuwe marktontwikkelingen EU-actie vereisen in plaats van alleen nationale wetgeving. De Commissie concludeert dat deze uiteenlopende nationale regels “obstakels creëren voor het vrije verkeer van goederen en de mededinging verstoren.”

Maatschappelijke kosten 80 miljard euro

De daling van sigaretgebruik is reëel, maar onvoldoende. De rookprevalentie in de EU daalde van 28 procent in 2012 naar 24 procent in 2023, met een sterkere daling onder jongeren van 15 tot 24 jaar: van 29 procent naar 22 procent. Tabak-gerelateerde sterfte daalde van ongeveer 700.000 sterfgevallen in 2012 naar circa 535.000 in 2023.

Het rapport stelt ook vast dat de tussentijdse doelstelling van het Europees Kankerbestrijdingsplan, een relatieve daling van 30 procent in tabaksgebruik ten opzichte van 2010, nog niet is bereikt. De Europese WHO-regio heeft wereldwijd de hoogste tabaksprevalentie en zal die ongewenste koppositie naar verwachting de komende jaren behouden.

De kosten blijven navenant. In 2023 bedroegen de geschatte gezondheidskosten van traditioneel tabaksgebruik 80,7 miljard euro per jaar, 40,4 miljard aan directe medische kosten en 40,2 miljard aan productiviteitsverlies en informele zorg. Tegelijkertijd daalde de marktwaarde van traditionele tabaksproducten, maar de totale marktwaarde van alle tabaks- en nicotineproducten samen, inclusief verhitte tabak, e-sigaretten en nicotinezakjes, steeg van 154,8 miljard euro in 2012 naar 159,3 miljard in 2023.

Wat nu volgt

De Commissie kondigt aan nog in 2026 met een herzieningsvoorstel voor de TPD te komen. De evaluatie maakt duidelijk dat het huidige kader, in de woorden van de Commissie, “tekortschiet in het effectief beschermen van het publiek, met name jongeren, tegen nieuwe tabaks- en nicotineproducten.”

De TPD bevatte een wettelijke verplichting om uiterlijk in mei 2021 een evaluatie van de toepassing van de richtlijn uit te brengen. Dat rapport kwam er, maar de herziening die eruit had moeten volgen, liet daarna op zich wachten. In die tussentijd groeide de markt voor nicotinezakjes van 61 miljoen naar ruim 1 miljard euro, bereikte de e-sigarettenmarkt bijna 5 miljard euro, en werden miljoenen Europese jongeren voor het eerst blootgesteld aan nicotine, niet via een traditionele sigaret, maar via een apparaatje met een zoet smaakje.

Lobby draait op volle toeren

Ondertussen bereidt de nicotinelobby zich al geruime tijd voor op de discussie die nu zal losbarsten in Europa. Ons overzicht van lobby-ontmoetingen in het Europees Parlement laat zien dat deze zittingsperiode tabakslobbyisten al ruim 300 keer afspraken hadden met Europarlementariërs. En in reactie op de nu gepubliceerde evaluatie laat de lobby ook alweer van zich horen via betaalde bijdragen in de Europese pers.

Bij de vorige herziening van de TPD, in 2013/14, is het de lobby gelukt om tegen te houden dat e-sigaretten als farmaceutisch stophulpmiddel gereguleerd zouden worden, zodat ze alleen op recept bij apotheken verkrijgbaar zouden zijn. In plaats daarvan zijn e-sigaretten als consumentenproduct toegelaten, met alle gevolgen van dien. Het is daarom van cruciaal belang dat de Europese besluitvorming dit keer zonder enige invloed van de nicotinelobby tot stand komt. Dat is immers waar ook de Europese Unie zich aan heeft gecommitteerd door het Kaderverdrag inzake Tabaksontmoediging inclusief het bekende artikel 5.3 te ratificeren.

Op de hoogte blijven van de ontwikkelingen rond de TPD? Meld je aan voor de tweewekelijkse nieuwsbrief van TabakNee.

tags:  e-sigaret | nicotinezakjes | tabaksregelgeving | jongeren | nicotineverslaving | lobby in Europa | TPD