Wordt het effect van accijnsverhoging tenietgedaan door tabakssmokkel?

maandag 15 april 2019

OPINIE
In het concept-Preventieakkoord is een accijnsverhoging voor tabak opgenomen, maar in de definitieve versie is daar weer een voorbehoud bij gemaakt. Er is geen enkele reden om te twijfelen aan het belangrijkste effect van accijnsverhoging: dat kinderen worden weerhouden om te beginnen met roken.

Door Rob Giebels 

Een van de effectiefste manieren om te voorkomen dat jonge mensen beginnen met roken is ervoor te zorgen dat roken duur is. Dus door een stevige accijns op tabak te heffen. Daarom onze vreugde dat in het concept-Preventieakkoord een, zij het niet zó forse, accijnsverhoging was opgenomen, én onze teleurstelling dat in de definitieve versie toch weer een voorbehoud werd gemaakt bij dit voornemen: “Het kabinet zal in 2020 een eerste stap zetten en de accijns op een pakje sigaretten met 20 stuks zodanig verhogen dat de prijs van dat pakje met 1 euro stijgt. Alvorens de prijs verder verhoogd kan worden tot 10 euro in 2023, zal het kabinet in 2021 een evaluatie uitvoeren.

De cijfers van de tabaksindustrie

Tja, een evaluatie, daarin gaat de tabaksindustrie het bekende verhaal inbrengen: dat het beoogde effect van hoge accijns in belangrijke mate teniet wordt gedaan door toename van smokkel. Zeker in Nederland is het theorema van dit weglekeffect bijna altijd gebaseerd op onderzoek van KPMG, betaald door de tabaksindustrie. Al in 2013 verscheen een kritisch artikel in Vrij Nederland over de waarde van dit onderzoek. Wat wellicht nog meer indruk maakt is een recent verschenen overzichtsartikel over een groot aantal onafhankelijke analyses van door de grote internationaal opererende tabaksfabrikanten betaalde data over illegale tabakshandel. De conclusies liegen er niet om. De data van de tabaksfabrikanten overschatten meestal de omvang van de smokkel, gebruiken ongeschikte analysemethoden en zijn onduidelijk over de door hen gebruikte data. Beleid in deze kan daarom niet zijn gebaseerd op door de tabaksindustrie gepresenteerde gegevens en analyses. Het zou beter zijn om een deel van hun winsten te gebruiken voor de bekostiging van echt onafhankelijk onderzoek naar smokkel en de invloed daarop van accijns.

Een omvangrijk studie van de Wereldbank, op basis van een groot aantal studies naar illegale handel bevestigt deze conclusie: illegale handel in sigaretten is het hoogst in landen waar prijzen en accijnzen relatief laag zijn. Veel belangrijker zijn zaken als de kwaliteit van het openbaar bestuur (zoals het opsporingsapparaat), de maatschappelijke acceptatie van smokkel in het algemeen en het bestaan van een infomeel distributienetwerk.
Overigens, gedurende de laatste twintig jaar zijn belastingen op sigaretten in de EU systematisch gestegen en de omzet is gedaald van 778 miljard stuks in 2002 tot 471 miljard stuks in 2017. Zelfs volgens gegevens van door de industrie gesponsord onderzoek is ook de smokkel gedaaldde smokkel gedaald, van 65,7 miljard stuks in 2012 tot 48,3 miljard stuks in 2017. Een daling van de illegale handel dus, ondanks de accijnsverhogingen. Ook recent onderzoek in het Verenigd Koninkrijk wijst uit dat een forse accijnsverhoging gepaard ging met een daling van de smokkel.

Het belang van de tabaksindustrie

Het is goed voor ogen te houden dat de tabaksindustrie geen enkel belang heeft bij accijns, zeker geen hoge, maar juist alle belang heeft bij het ontduiken van accijns. Immers dan kan de sigaret aanmerkelijk goedkoper worden verkocht, zonder dat dit ten koste gaat van de winst. De prijselasticiteit van sigaretten is ongeveer -0,4, hetgeen betekent dat een prijsverlaging van 10 procent tot 4 procent extra vraag leidt.
De grote tabaksfabrikanten zijn dan ook gebaat bij de illegale verkoop van hun eigen merken (waarover dan geen belasting en accijns is betaald) en niet in de echte namaak. En de cijfers wijzen dan ook uit dat onder de gesmokkelde sigaretten, de eigen merken van de grote internationale tabaksfabrikanten veruit dominant zijn, namaak veel minder.
Dat wordt algemeen erkend, sterker, de EU heeft in het verleden overeenkomsten met de grote tabaksfabrikanten (met name Philip Morris) afgesloten waarin zij boetes moeten betalen voor in beslag genomen gesmokkelde sigaretten van hun eigen merken. Een studie in 2014 naar de werking van deze overeenkomsten kwam tot de conclusie dat de (zij het gebrekkige) informatie erop wijst dat deze overeenkomsten ineffectief waren, onder andere omdat de boetes in geen verhouding stonden met de winsten die de tabaksfabrikanten maakten op smokkel.

Een stap voorwaarts: Track & Trace

Met moderne technologie is het grotendeels voorkomen van smokkel binnen handbereik; met een traceringsysteem, Track & Trace ofwel T&T, krijgt elk pakje sigaretten bij het verlaten van de fabriek een unieke code waardoor het kan worden gevolgd tot en met de verkoop aan de roker. Als onderdeel van het FCTC (artikel 15) hebben de deelnemers aan het verdrag, waaronder Nederland, zich verplicht om uiterlijk in 2023 een traceringsysteem te implementeren zonder enig betrokkenheid van de tabaksindustrie. Ook in de huidige EU-tabaksrichtlijn uit 2014 (artikel 15 en 16) is zo’n traceringsysteem ingaande in 2019 al voorgeschreven. Het protocol schrijft uiteenlopende maatregelen voor waarmee illegale handel wordt tegengegaan zoals een verplichting om verdachte transacties te melden, controlemaatregelen op de doorvoer van tabaksproducten en internationale samenwerking. Dit is aanvullend op het reeds bestaande toezicht op illegale handel in tabaksproducten door douane en de FIOD.
De afgelopen jaren heeft de tabaksindustrie geprobeerd zelf controle te houden op de ontwikkeling van zo’n systeem binnen de EU. Philip Morris heeft een eigen systeem ontwikkeld (Codentify) en geprobeerd dit ingang te doen vinden als EU-standaard. Wat bizar, gegeven het feit dat het FCTC-verdrag nadrukkelijk stelt dat zo’n systeem zonder inmenging van de tabaksindustrie tot stand moet komen. Onderzoek wees uit dat het vooral een poging was om controle te krijgen over het systeem en de effectiviteit te ondermijnen.

De actuele situatie

In het Preventieakkoord is opgenomen dat in 2019 wordt begonnen met het “traceringssysteem waarmee tabaksproducten in de EU door de hele keten gevolgd gaan worden en een veiligheidskenmerk verplicht wordt gesteld om de authenticiteit van de tabaksproducten beter te kunnen controleren. Ook werkt Nederland aan de implementatie van het protocol tegen illegale tabakshandel bij het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (FCTC).”
De actuele situatie is dat de lidstaten van de EU, conform de tabaksrichtlijn, vanaf mei 2019 een traceringsysteem starten. Nederland schakelt hierbij ATOS in, een bedrijf dat eerder betrokken was bij de ontwikkeling van het Codentify-systeem van PMI.
Het kabinet heeft recent de Tweede Kamer geïnformeerd dat het ministerie van VWS bezig is ervoor te zorgen dat de verpakkingseenheden van tabaksproducten per 20 mei a.s. voorzien kunnen worden van een unieke identificatiemarkering ten behoeve van een Europees traceerbaarheidssysteem en veiligheidskenmerken. Voorts treft VWS voorbereidingen om het FCTC-protocol te ratificeren. Overigens is het een raadsel waarom dit protocol zo lang op zich moet laten wachten.

We zullen zien hoe het gaat lopen. Er zijn twee mogelijkheden. Ofwel in de loop van dit jaar bestaat er een goedwerkend traceringsysteem en dan is het argument dat het beoogde effect van een stevige accijnsverhoging weglekt in smokkel, als het al ooit valide was, helemaal niet meer verdedigbaar. Ofwel het nieuwe protocol werkt niet goed en dan heeft de EU, en dus ook Nederland, wel wat uit te leggen en moet er zo snel mogelijk een wel goed werkend traceringsysteem komen, conform EU-tabaksrichtlijn en FCTC-protocol.

Kanttekening bij het effect van accijnsverhoging

Behalve smokkel gebruikt de tabaksindustrie andere manieren om het effect van accijns op de omzet en winst te verminderen, zoals het maar beperkt verwerken van accijnsverhoging in de prijzen van goedkope merken (‘undershifing’). Om de effectiviteit van accijnsverhoging te bevorderen is het dus raadzaam om ieder geval een minimumprijs voor een pakje sigaretten op te leggen. Dat voorkomt dat tabaksfabrikanten met goedkope merken jongeren verleiden te beginnen te roken. In dat verband is een aanvullende beperking van verkooppunten tot een beperkt aantal met een wettelijke vergunning aan te bevelen.

Conclusie

· Tot nu toe heeft de tabaksindustrie met succes de effectiviteit van accijnsverhoging in twijfel proberen te trekken. Onderzoek laat zien dat dit niet terecht is.
· Met de introductie van een goed functionerend traceringsysteem, zoals dat binnen de EU in 2019 van start moet gaan, is er geen enkele reden meer om te twijfelen aan het belangrijkste beoogde effect van accijnsverhoging, namelijk dat kinderen worden weerhouden om te beginnen met roken.
· De effectiviteit van accijnsverhoging zal winnen indien dit wordt gekoppeld aan een wettelijke minimumprijs voor een pakje sigaretten en een vergunningstelsel voor tabaksverkooppunten.

Rob Giebels is penningmeester van Stichting Rookpreventie Jeugd.

tags:  accijns, tabak | accijnsverhoging | codentify | fctc | Preventieakkoord | tabakspreventie | track & trace