line

Handhaving leeftijdsgrens tabak faalt volledig

donderdag 11 april 2013

Om het roken onder jongeren te ontmoedigen, moet je volgend jaar niet 16 maar 18 zijn om tabak te mogen kopen. Heeft deze maatregel wel zin? Er wordt nog amper gecontroleerd of tabaksverkopers zich aan het verkoopverbod aan jongeren houden. Vorig jaar hield de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit nog maar negenhonderd leeftijdsinspecties bij de ruim 60-duizend verkooppunten van tabak. Alle aandacht ging uit naar het handhaven van het rookverbod in de horeca.  Als klap op de vuurpijl zijn de cijfers over een periode van vier jaar zoek, 'omdat we niet jaarlijks een overzicht maakten'. En over hoe de kassier in het tankstation zich moet weren tegen agressieve jongeren die perse sigaretten willen, heeft de politiek niet nagedacht.

Door Stella Braam

Een Texaco tankstation, in de omgeving van Haarlem. Achteloos vraagt een jonge knul om een pakje sigaretten. 'Heb je legitimatie bij je?' vraagt de verkoper. Hij werpt een blik op de identiteitskaart en merkt op: 'Je bent nog geen 16, he?'

'Nee, klopt.'

'Wat moet je hebben, jongen?'

'Een Marlboro Light, alsjeblieft.'

'Voor deze keer, he. En nou oprotten.'

De scene, opgenomen met een verborgen camera, is te zien op de website www rookalarm.nl die onlangs in de lucht ging. Twee 'mysteryguests', jonger dan 16 jaar, probeerden sigaretten te kopen bij vijf verkooppunten van tabak in Haarlem en omgeving - niet alleen bij een Texaco, ook bij een Shell tankstation, bij een tabaksspeciaalzaak en bij twee supermarkten, te weten Vomar en Dekamarkt. In drie van de vijf zaken werd niet om een legitimatiebewijs gevraagd. In de eerder genoemde Texaco wel, maar daar konden ze desondanks kopen. Alleen de Vomar hield voet bij stuk en derhalve dropen de jeugdige undercoverkopers onverrichterzake af.

Jeugdige undercoverkopers

Uit vijf kooppogingen kun je geen conclusies trekken. Of jongeren onder de 16 en masse tabak kunnen kopen, weten we niet. We moeten het stellen met telefonische enquêtes waarbij de verkopers steevast zeggen dat ze geen tabak aan jongeren verkopen, terwijl de jongeren beweren dat ze er wél aan kunnen komen. Wie heeft gelijk? Om daarachter te komen, moet je aan mystery shopping doen, het inzetten van jeugdige undercoverkopers.

In juni 2012 stuurde NSO, de branchevereniging van de tabaks-en gemakswinkels, mysteryshoppers van 16 en 17 jaar oud in haar branche op pad. Bij driehonderd tabaks- en gemakswinkels probeerden de jonge undercoverkopers tabakswaren te kopen. Om vast te stellen dat deze jongeren ook echt oud genoeg zijn, moet een verkoper naar hun identiteitsbewijs vragen, maar dit gebeurde slechts in 36 procent van de gevallen. Ruim zes van de tien jonge kopers kon, kortom, zonder problemen tabakswaren shoppen.

Een klein wetenschappelijk onderzoek naar het handhaven van de leeftijdsgrens bij tabak is in 2009 verricht door dr. Joris J. van Hoof, verbonden aan de Universiteit van Twente. Van Hoof is gedragswetenschapper, expert in jongeren en risicoproducten en in nalevingsonderzoek leeftijdsgrenzen, door middel van mystery shopping. Samen met zijn collega's heeft Van Hoof de afgelopen jaren meer dan zevenduizend mysteryshop bezoeken uitgevoerd, vooral op de naleving van de leeftijdsgrens van alcohol.

Over zijn tabaksonderzoek zegt Van Hoof: 'Vijftig keer deden jongeren van 15, die er ook echt als 15 uit zagen, een kooppoging bij diverse verkooppunten zoals tabakswinkels, supermarkten en horecagelegenheden. Slechts zes van die vijftig keer kregen de jongeren nee te horen.'

Met vijftig verkooppunten is het onderzoek echter te beperkt, zegt Van Hoof, om hier algemene conclusies uit te kunnen trekken. Hij pleit voor een grootschalig mystery shopping onderzoek naar het naleven van de leeftijdsgrens bij de verkoop van tabak, zoals bij alcohol is gebeurd.

Overigens heeft ook de Raad van State ernstige bedenkingen over het feit of de leeftijdsgrens wel wordt gehandhaafd. Dat blijkt in haar advies van woensdag 13 februari aan de minister van VWS.

CBL: 'De cijfers zijn niet onrustbarend'

We hebben dus duidelijke aanwijzingen dat controle op de leeftijdsgrens bij alle soorten verkooppunten van tabak kan misgaan, in de tabaksspeciaalzaken, de tankstations, de horeca en de supermarkten. Daarom is de reactie van het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), de branche-organisatie van alle supermarkten, opmerkelijk. In de supermarkten zou het handhaven van de leeftijdsgrens bij de verkoop van tabak vlekkeloos verlopen. 'Anders dan bij alcohol zien we hier weinig problemen,' zegt een woordvoerster. Hoe weet ze dat zo zeker? Haar antwoord luidt: 'De cijfers zijn niet onrustbarend.'

Voor cijfers moeten we wezen bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de instantie die toezicht houdt op de naleving van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabak. De 'tabaksinspecties' zijn vanaf 2003, het jaar waarin de verkoop van tabak voor jongeren onder de 16 bij wet verboden werd verklaard, tot en met 2005 netjes bijgehouden op de website. Er werd enthousiast geturfd. In 2003 werd 5891 keer gecontroleerd. In 2004 werden 6492 verkooppunten van tabak bezocht en in 2005 vonden 6725 inspecties plaats.

Maar over de cijfers ná 2005 is op de website onder de knop 'inspectieresultaten' niets meer te vinden. Is de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit de staatjes vergeten te plaatsen? De persvoorlichter heeft een verrassende mededeling: 'We hebben de cijfers niet paraat.' Per e-mail licht hij toe: 'De cijfers 2006-2012 zijn niet heel eenvoudig en snel op een rijtje te zetten [...]. En het bij elkaar zoeken kan wel even duren.' Zijn de inspectierapporten door het gebouw gaan zwerven, of erger, zoekgeraakt? De behulpzame persvoorlichter stelt voor de cijfers over 2012 te gaan zoeken. 'Dat krijgen we vast rond en dan hebt u in elk geval wát.' Hij stuurt een e-mail met zowaar een primeur: het aantal tabaksinspecties over 2012. Er zijn negenhonderd controles geweest. Nee, hij is geen nulletje in zijn e-mail vergeten, zegt hij zelfverzekerd. En als we het precies willen weten, het waren er negenhonderd-en-één.

De cijfers over de tabaksinspecties in 2010 en 2011 weet hij ook op te duiken: 2010 was een topjaar met 8746 inspecties en 74 'maatregelen'. Het jaar erop lijkt het enthousiasme minder groot met 2603 inspecties en 24 'maatregelen', om in 2012 het dieptepunt van negenhonderd te bereiken.

Vanwaar die enorme daling? Alle prioriteit blijkt desgevraagd naar het rookverbod in de horeca te zijn gegaan. Dat heeft een lieve duit gekost, zo veel wordt duidelijk, want zonder hulp van de politie durfden of mochten de controleurs blijkbaar niet op stap. 'Door een toename van agressie onder ondernemers en publiek bij rookcontroles in de natte horeca' moest er worden samengewerkt met de politie. 'Dat kost veel extra capaciteit, zowel in de voorbereiding als uitvoering,' schrijft de persvoorlichter.  Er moest ook nog eens nieuw personeel worden opgeleid. Zodoende zijn de inspecties op de leeftijdsgrens voor tabak in de verdrukking geraakt. 

Cijfers zijn zoek

Hoe zag het plaatje eruit in de jaren 2006, 2007, 2008 en 2009? Na ruim een week aandringen, komt de aap uit de mouw. Die cijfers blijken zoek te zijn, of, zoals de persvoorlichter wat omfloerst omschrijft, 'op dit moment niet beschikbaar, omdat we in die jaren nog niet jaarlijks een overzicht maakten.' Het blijft dus gissen wat de controleurs in die periode hebben gedaan, áls ze al wat hebben ondernomen. Het geeft wel te denken. Blijkbaar waren noch de politiek noch het ministerie in de cijfers naar de handhaving van de leeftijdsgrens geinteresseerd.

Wat valt verder op? Tijdens de inspecties zijn er relatief weinig maatregelen, lees: waarschuwingen en boetes, uitgedeeld. Ter illustratie: bij de negenhonderd controles in 2012 zijn dertien 'maatregelen' getroffen - of zestien, zoals in een latere e-mail staat. Dat komt, zeggen kenners, door de manier waarop de NVWA inspecteert.

Rondhangen en hopen dat er een 16-minner binnenkomt

De controleurs hangen rond en observeren op een verkoopplek, bijvoorbeeld een supermarkt. Zij kunnen alleen maar hopen dat er een 16-minner langskomt die zijn ID-kaart niet hoeft te laten zien als hij sigaretten wil kopen. Vandaar dat er zo weinig overtredingen worden geconstateerd. Zeggen de kenners. De NVWA wil niet ingaan op het geschetste beeld, maar laten we vooral niet de indruk krijgen dat er bejaarden worden ingezet. Het leeftijdsgrenzenteam bestaat uit 'jonge toezichthouders (19-23 jaar) die onder leiding van een senior-inspecteur van de NVWA de leeftijdsgrenzencontroles uitvoeren.' En er is hoop. De NVWA werkt op dit moment 'aan het verder optimaliseren van de inspectiemethode 'Leeftijdsgrens tabak'.'

Wie voor het eerst wordt gesnapt, krijgt in principe een boete van 450 euro. Het bedrag kan oplopen tot maximaal 4500 euro  voor de hardleerse tabaksverkoper die vaker wordt betrapt. Maar zo'n vaart zal het niet lopen, want de kans dat er een controleur binnenstapt die je ook nog op heterdaad betrapt, is erg klein. Het is echter maar één van de oorzaken waarom het handhaven van de leeftijdsgrens bij de verkoop van tabak aan 16-minners, binnenkort 18-minners, niet goed verloopt.

De kassier als opvoedende politieagent

Waarom gaat het mis? Informeren de brancheorganisaties hun leden onvoldoende over de verkoopgrens van 16 jaar? Integendeel, er wordt volop voorgelicht. Neem de Belangenvereniging Tankstations (BETA). 'De afgelopen weken hebben we onze leden weer eens meerdere malen aangespoord om op 16 te handhaven,' zegt woordvoerder Edsko Schuitema. 'We bieden ze onder andere een e-learning aan.' Joris van Hoof en zijn collega's aan de Universiteit van Twente hebben echter ontdekt dat 'voorlichting en campagnes slechts een minimaal effect hebben op de handhaving in de praktijk,' aldus Van Hoof.

'We weten dat het nog een groeitraject is, dat het een bron van zorg is en dat het beter kan,' zegt Edsko Schuitema van de Belangenvereniging Tankstations openhartig. 'Maar het gaat mis omdat Den Haag wetten maakt zonder na te denken over de consequenties voor de mensen die het moeten uitvoeren. In ons land heerst geen ID-cultuur, anders dan in de Verenigde Staten waar jongeren een winkel binnenlopen en ongevraagd hun ID-kaart laten zien.'

Schuitema over de problemen van de kassiers in de tankstations: 'Zij moeten de ID zo ongeveer "uit de zak praten" van de jonge klant. Daarmee is de kassier een soort opvoedende politieagent geworden. Dat leidt regelmatig tot nare discussies aan de kassa, zeker omdat er veel parttime-kassiers zijn die zelf jong zijn en in discussie met leeftijdgenoten moeten. Die druk, en de wettelijke eis om het 100 procent goed te doen, is onredelijk. Wij vinden dat de te jonge koper van tabak, net als bij alcohol, ook strafbaar moet worden gesteld. Nu ligt de verantwoordelijkheid om de leeftijdsgrens te handhaven, alleen op de schouders van de verkopers. Om het oneerbiedig uit te drukken: Jan Doedel achter de kassa is de pineut.'

Joris van Hoof: 'Dat de naleving van de leeftijdsgrens faalt, ligt vooral aan het feit dat de controle op de leeftijd afhankelijk is van individuele verkopers en kassières. Dat is de cruciale factor.'

Alles wordt aan kinderen verkocht

Kassières vinden het soms moeilijk om nee te zeggen, hoort Van Hoof in de praktijk. Ze zijn bang voor een agressieve reactie of vinden het moeilijk om de leeftijd in te schatten. 'Soms zien ze de noodzaak niet in,' vervolgt hij. 'En daarbij moet je ook kúnnen handhaven. Op een ID-kaart staat niet de leeftijd, maar de geboortedatum. Die moet je wel kunnen omrekenen.'

Kunnen commerciële redenen een rol spelen om toch tabak aan de te jonge klant te verkopen? Een zieltogende tabakszaak kan voor een lastig dilemma komen te staan: niet verkopen betekent minder omzet. Ook dat sluit Van Hoof niet uit. Ondanks dat de verkopers van risicovolle producten goed op de hoogte van de wet- en regelgeving zijn, gaat het overal mis, verzucht hij. 'Tabak, alcohol, krasloten en Dvd's voor volwassenen, ze worden ook aan kinderen verkocht.'

Verleiding is te groot

De verleiding is te groot, vindt longarts en voorzitter van de Stichting Rookpreventie Jeugd Wanda de Kanter. 'Tabak is een van de best verkrijgbare consumentenartikelen, ondanks de desastreuze gevolgen,' zegt ze. 'Tabak doodt de helft van haar gebruikers. Een kwart van alle rokers haalt zijn of haar 65-ste niet.' Toch is tabak op vrijwel elke straathoek te koop. 'Niet alleen in tabakspeciaalzaken en tankstations,' vervolgt De Kanter, 'maar ook in de supermarkten, in sommige boekwinkels, zoals de AKO, in drogisterijketens als Kruidvat en in de horeca natuurlijk.' Alwaar tabaksautomaten staan met 'agecoins' waarin, zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit al in 2005 constateerde levendig wordt gehandeld. 'Kortom, de verleiding ligt voor jongeren overal op de loer.'

Waterdicht controlesysteem

Toch kan bij wijze van spreken het probleem morgen al zijn opgelost, zegt Van Hoof, als de politiek zou besluiten om een geautomatiseerd controlesysteem bij de verkooppunten van tabak in te voeren. Dat systeem, genaamd Ageviewers  bestaat al en is in Nederland ontwikkeld voor de verkoop van alcohol maar evengoed bruikbaar voor de verkoop van tabak. Kort samengevat werkt het zó: bij de kassa in de supermarkt of slijterij staat een kastje met een ingebouwde camera en een touchscreen. Alle klanten die drank willen kopen, moeten het touchscreen aanraken. In een controlecentrum in Breda verschijnt de klant op het scherm van een leeftijdscontroleur die razendsnel beoordeelt of de klant jong lijkt. Zo ja, dan moet hij zijn ID-bewijs op het kastje leggen. Als de klant te jong is, blijft de kassa potdicht.

Van Hoof heeft het effect van Ageviewers onderzocht en zegt dat het nagenoeg waterdicht is, de naleving bijna 100 procent. 'Bovendien is het ideaal voor de kassières en verkopers. De kassière hoeft niets meer te doen en is niet meer de boosdoener. Zij kan zegen: "U bent blijkbaar te jong, sorry, de kassa blijft dicht. En als het u niet bevalt, dient u maar een klacht in."'

De anti-alcohollobby deed afgelopen februari een oproep aan alle supermarktorganisaties om Ageviewers in te voeren. Maar het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel vindt het niet klantvriendelijk en een aantasting van de privacy van de supermarktklant.

Minder verkooppunten

Wanda de Kanter: 'De beste remedie om ervoor te zorgen dat minder jongeren tabak gaan roken en dus tabak gaan kopen, is het substantieel duurder maken van tabak en het beperken van de verkoop tot de tabaksspeciaalzaak, zoals in Frankrijk gebeurt . Nederland telt zo'n 1600 verkooppunten in de tabaks- en gemakbranche. Met zo'n beperkt aantal is het gemakkelijk handhaven. Maar de weerstand van de supermarkten zal groot zijn, want bijna zes van elke tien rokers in Nederland kopen hun sigaretten in de supermarkt. De omzet is enorm.' Zo staat Marlboro nummer 2 in de Top - Tien van de omzet van merkproducten in supermarkten.

Joris van Hoof is het met De Kanter eens. 'Uit onderzoek blijkt dat het aantal verkooppunten, dus de fysieke beschikbaarheid, één van de voorspellers is van consumptie,' zegt hij. 'Oftewel, hoe makkelijker beschikbaar een product is, hoe meer het wordt geconsumeerd. De prijs is onderdeel van die beschikbaarheid. Hoe duurder, hoe minder consumptie. Onder die beschikbaarheid vallen overigens ook de openingstijden en persoonlijke omstandigheden, zoals of de jongere thuis makkelijk een sigaret van zijn vader kan pakken.'

NVWA trok vergeefs aan de bel

Ook staatssecretaris Van Rijn constateert in de Memorie van toelichting op de Wijziging van de tabakswet, waarin besloten is dat je vanaf volgende jaar niet 16 maar 18 moet zijn om tabak te mogen kopen,  'dat er een zeer hoog aantal verkooppunten is', zonder hier verder op in te gaan. Dat is frappant, want de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit sloeg hierover al in 2005 alarm. In haar persbericht van maart 2005 bij de Evaluatie van de handhavingservaring van de Tabakswet 2002 – 2004 schrijft ze dat de beschikbare personele capaciteit om op de handhaving van de leeftijd bij tabaksverkoop te controleren beperkt is, 'zeker gelet op de vele verkooppunten (meer dan 60.000). Er is een tendens te bespeuren dat tabak op steeds meer plaatsen wordt verkocht. De NVWA adviseert om beleid te ontwikkelen, gericht op het verminderen van het aantal verkooppunten.' De NVWA wilde maar zeggen: zóveel verkooppunten kunnen wij niet aan.

Met de aanbeveling om het aantal verkooppunten te verminderen, hebben de politiek en het ministerie van VWS, voor zover bekend, niets gedaan. 'In ieder geval kunnen we stellen dat in die periode het leeuwendeel van de aandacht is uitgegaan naar de rookvrije werkplek, inclusief de rookvrije horeca,' laat het ministerie weten.

Oplossing: meer controleurs?

In de Memorie van toelichting spreekt staatssecretaris Van Rijn niet over de mogelijkheid om het aantal verkooppunten te beperken. Wel pleit hij voor méér controleurs op de leeftijdsgrenscontrole van tabak. Hoeveel extra geschut er gaat worden ingezet, is nog niet bekend.

Volgens Van Hoof en De Kanter los je het probleem niet op door alleen meer controleurs in te zetten. Ruim 60-duizend verkooppunten zijn er nou eenmaal te veel om goed te kunnen controleren. 'Het verhogen van de leeftijd waarop je tabakswaren mag kopen van 16 naar 18 kan alleen effectief zijn in combinatie met een breed pakket aan maatregelen,' zegt De Kanter, 'waaronder een waterdicht controlesysteem in de winkels en het sterk beperken van de verkooppunten.'

Maar de staatssecretaris laat via zijn woordvoerder weten dat hij nu zijn aandacht richt 'op de verhoging van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabak, de Europese tabaksproductenrichtlijn en de rookvrije horeca.'